浅析要权与放权：县级政府管理创新的起点与终点——以浙江“强县扩权”为例

发布时间：2019/11/2 浏览量：1602 分享到：

 论文摘要：地方制度的多样化趋势、县级政府管理的特点及其创新的困境，使得上级政府的权力下放成为县级政府管理创新的逻辑起点。而县级政府将其权力根据各自的具体情况尽可能地归还给社会，以建构服务型政府的方式实现县级政府外部功能的最优化，则是县级政府管理创新的归宿点。

论文关键词：县级政府；管理创新；分权

改革开放后县成为政治、经济发展及制度创新的重要微观单位，县级政府管理模式创新在整个国家政治、经济生活中的地位日益突出。本文尝试以地方制度多样化为视角，分析县级政府管理创新的必然性、困境与出路，并以浙江省“强县扩权”为例，提出应在政府系统内部的权力分配格局中给予县级政府较大的自主权，同时着眼于经济发展与服务型政府的建构，县级政府不能截留上级政府下放的权力，而是应该使权力尽可能地回归社会、服务社会。

在中央集权的政治结构中，各级地方政府根据中央或上一级政府的统一规定来规范所有部门，团体和个人的政治、经济与生活。但即便如此，各省、县的制度结构仍存在着较大的差异。只要地区之间的经济、社会、文化、历史、地理等条件存在差异，中央或上级政府制定的制度就会在实施中表现出明显的地区差异性。这种差异性即便是中央或上一级政府以统一的正式规则予以约束也是不能消除的。

一、集权体制下县级政府管理刨新的困境

单一的集权型行政管理体制下的县级政府管理创新面临着诸多结构性困境。

从事权、人权、财权三方面来看，目前县级政府在现行制度安排中的地位如下：第一，县级政府在公共事务的管理权力的划分中处于明显的弱势地位。中央政府与省、市级政府对县级政府职能部门进行双重垂直领导，大量的本来只与县相关的公共事务的处理权限都不在县级政府。第二，县级政府在人事安排方面处于省市级政府的控制之下。第三，县级政府总体处于职能扩展压力下的财政困境中。作为与社会联系最紧密、最直接、最全面的一级政府，县级政府的职能日益扩大但在现行财政制度中地位十分被动。

县级政府在现行的行政管理体制中的地位使得县级政府管理创新面临重重困境。

首先，县级政府自主性的缺乏导致其创新动机的缺乏。在单一的自上而下的层层控制、无所不包的行政管理体制下，县级政府缺乏创新的必要动机。在集权型的行政管理体制下，县级政府最合乎理性的应对策略便是静候中央、省、地市级政府发号施令，紧跟上级政府的指挥棒转，遇到新情况新问题，则先请示上级指示，再依指示行事。在这种情况下，正如罗伯特·达尔所指出的那样：“政府领导人的影响力比较单向，同时，政策主要由层级和命令来达成。”

第二，县级政府相对其上级政府的非完整性导致其创新的制度空间的缺乏。由上而下的层级控制使县级政府缺乏应有的区域内公共事务的决策权，成为上级政府决策的执行机构。决策是现代政府管理的本质所在，在一定程度上，管理就是决策，决策权的缺乏导致县级政府相对于其上级政府而言的非完整性。它只是上级政府的一个行政单位，一个执行机构，甚至只是一个派出机构，而不是一个完全的政府组织。这样县级政府管理创新几乎没有正式的合法制度空间。

第三，县级政府对上级政府的依附导致其服务对象的错位。高度集权的行政管理体制使县级政府的正常运作依附于地市、省以及中央政府，因为县级政府的权力是自上而下授予的，尤其是其领导人的任免、考察、升迁等直接受控于上级政府。因此，县级政府及其领导人工作的展开与其说是服务于特定县域的民众，倒不如说是直接听命于上级政府。由此导致的一个必然后果是，特定县域内的改革要求很难在县级政府这一层得到回应与支持。

政府间的分权治理，是地方制度多样化的必然要求，也是现代政府治理的必然趋势，因为正式规则的式微只能导致中央政府(上层政府)权威以及整个政府系统权威性、合法性的丧失。县级政府管理及其创新的特殊性，使得扩大县级政府的管理权限具有特殊的意义。给予县级政府充分的自主权与管理创新空间，可以促进我国基层政权治理效能的提升和政权基础的巩固，加速物质文明、政治文明、精神文明的现代化进程。

二、要权：政府系统内的权力格局重建

地方制度的多样性趋势与县级政府管理的特殊性要求给予县级政府一定的自主创新空间。尽管高度的行政管理体制使县级政府管理创新面临困境，但改革开放后也出现了一些有利于县级政府管理创新的内外因素：一是中央、省、地市政府由上而下的简政放权提供了外部制度空间；二是县域经济、社会力量的发展使得县级政府有了改革创新的压力与动机。包括团体、个人在内的县域微观主体与县级政府之间的现实利益关系使得县级政府成为特定县域社会的代理人。这一利益关系与代理身份使县级政府必须也可能从维护县域社会整体利益的角度出发，对其区域内的微观主体的创新行动予以鼓励和扶持。从其主导型的一面出发，县级政府也可能以创新的发起者和推动者的面目出现。但在我国目前的政治架构下，县级政府这种内生的管理创新往面临着被上级政府否定或“事后追认”的政治风险。县级政府要最大限度地成为县域经济、社会发展的推动者和代理人，就必须要有政府体系内纵向层级间行政权力的重新配置予以保障，明确与扩大其行政权限。地市级、省级、中央政府的管理权限不向下位移，县级政府即使有了代表、推动县域社会发展壮大进行管理创新的内在压力与动机，也只能在上级政府给定的“正式制度”的约束下以地方性的“非正式制度”的方式运行，其效果必然大打折扣，同时会侵蚀“正式制度”的合法性与权威性，其消极后果在经济、政治方面都是相当严重的。因此，向上要权(从其上级政府的角度看则是简政放权)便成为县级政府管理创新具有起点意义的最为迫切的现实要求。

2002年8月，浙江省委办公厅下发了浙委办【2002】40号文件，将包括计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类原来属于地区一级的大部分经济管理权限直接下放给包括绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等17个县和杭州、宁波的三个区。文件用四个字来表述此次浙江省“强县扩权”的总体原则：能放都放，即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理；须经市审核的、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。

浙江省强县扩权实质上是浙江省一级政府将部分地市一级政府的经济管理权限剥离出来下放给县级政府的过渡性举措。正如浙江大学朱柏铭教授所说：“虚化甚至撤掉地级市，使它成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行实行省县两级政府的地方行政管理体制，浙江省最具备这方面的条件”。这里实际上已经涉及到了我国行政管理体制改革的一个重大课题：行政区划改革。减少目前我国政府管理的层级、适当增加管理幅度已经提上议事日程，其中撤销地、市，实现省管县是改革成本最低、阻力最小过程最平稳、效果最明显的改革环节。亦正是从这个意义上讲，浙江强县扩权的举措具有过渡性，正如朱柏铭教授所言：“放权并不能完全消除行政成本，行政层级并没有取消，行政效率仍要提高。强县扩权是进行中的改革。按现在的县级扩权政策执行下去，如果哪一天有中央政策的支持，浙江或许真有可能在行政区域改革方面率先实现突破。”

三、放权：县级政府管理模式创新

政府系统内不同层级间行政权力的重新分配的出发点和归宿点不在政府系统本身，而在于政府系统与其外部环境关系的重构，在于其功能的更有效发挥。在现代民主社会，为社会提供更加优质、高效的公共产品与公共服务，以及管理方式的民主化、人性化，是政府存在的合理性的最基本依据。因此，向上要权只是现行行政管理体制下县级政府管理模式创新的起点而非终点要实现县级政府管理的现代化、科学化、民主化上级政府下放给县级政府的权力，必须根据各县的具体情况，尽可能地归还给社会，以建构服务型政府的方式实现县级政府功能的最优化。

如果将浙江省强县扩权举措的出发点与积极功能局限于政府系统内部行政管理层级的变化而不是功能的优化，无疑将是短视的和错误的。这次强县扩权改革与浙江省其它方面的“松绑”政策是同源相生的；比如浙江省2003年出台了规定，今后在浙江，民营资本将可以进入绝大部分领域；社会性投资项目将以“登记制”代替沿用多年的“审批制”，“24小时完成登记，零收费”。萧山的官员说：“我们的工业企业99％是民资、外资。民企投资用的都是自己的钱，原来的审批制度下，政府要代他们进行决策，存在失位、错位和越位等诸多问题。”而现在省里、县里能放开的，都已经放了。浙江省委的一位官员指出，强县扩权政策归结为一点便是：最大限度地扩大经济自由度，解除民营经济发展的各种政策性约束。在目前的行政区划框架下，县级政府继续扩权的空间不大，第二次扩权更多考虑的是如何促进服务型政府的转变。

相对发达的民营经济是浙江省相对于其他沿海发达省份的一大特色。本土化程度较高的民营经济使得浙江省经济强县相对于其他外资主导型或国有资产主导型的发达地区而言，有更加突出的市场化特征和更加鲜明的地域范围内民众权利与利益代理人的身份特征。鲜明的市场化特征使得浙江省经济强县对扩大经济自由程度、解除民营经济发展的政策性制约的要求十分强烈，而鲜明的代理人身份则使县政府将上级下放的权力再下放给微观主体的压力和动机十分强大、强烈。“省里给县里多大的场子，我们就能摆多大的筵席。”县领导给当地企业的这句承诺显示了浙江经济强县将向上要来的权力再下放和建构服务型政府的决心。

服务型政府的建构要求县级政府增强其对县域内微观主体的要求的回应性。即县级政府必须对辖区内民众的要求做出及时而负责的反应，不能无故拖延或没有下文。这既是前一要求的延伸，也是提高政府公共管理效率的必然要求。县级政府在政府系统中的层级定位与基层

联系最为密切同时功能最全面的特征，使得县级政府具有增强回应性的最为现实的迫切性与可能性。

服务型政府的构建要求县级政府认识到政府管理的有限性和社会团体参与公共事务管理的必然性。现代民主社会要求各级政府把原来由它们掌控的部分权力归还给社会，把原来由他们承担的部分责任转移给社会。在现实政府管理过程中，各种私人部门和公民志愿性团体正在行使和承担着越来越多的原先专门属于政府的权力与责任。一言以蔽之，与社会共享公共权力是对政府管理民主化的必然要求与趋势。作为与社会联系密切的一级行政机构，县级政府最有可能在实践中创新出一种与社会共亨权力、国家社会关系良性互动的公共管理模式。

服务型政府的建构要求县级政府增强政府管理的有效性，负有采用新的技术与方法对公共事务进行更好的控制与引导的责任。民众对政府服务有廉价、高效的必然正当要求，作为与民众联系十分密切的一级政府，县级政府必须廉洁、勤奋、尽职尽责，不断探索管理方式的创新与新技术的应用，以提高公共服务的质量与效率。